مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي لايحه ايجاد منطقه آزاد تجاري- صنعتي خليج فارس را مورد اظهارنظر كارشناسي قرار داد.

به گزارش گروه دريافت خبر خبرگزاري دانشجويان ايران(ايسنا)، دراين گزارش آمده است:

ايجاد مناطقي در کشور به‌عنوان مناطق آزاد و برخورداري از مزايا و معافيت‌هاي مختلف يکي از راهکارهاي مورد نظر براي رشد و توسعه اقتصادي کشور بوده که از برنامه اول توسعه مورد نظر قانونگذار قرار گرفت.

براساس ‌تبصره «19» قانون برنامه اول توسعه (مصوب 11/11/ 1368) به دولت اجازه داده شد که حداکثر در سه نقطه از نقاط مرزي کشور، مناطق آزاد تجاري - صنعتي تأسيس نمايد. چ

به اين ترتيب بود که اولين گام براي ايجاد مناطق آزاد برداشته شد و به موجب قانون (مصوب 7 /6/ 1372) سه منطقه آزاد کيش، قشم و چابهار ايجاد گرديد. در گام‌هاي بعدي نيز به موجب قانون (مصوب 2 /6/ 1382) سه منطقه آزاد اروند، ارس و انزلي و به موجب قانون (مصوب 4 /7/ 1389) منطقه آزاد ماکو ايجاد شد.

شايان توجه است که به موجب ‌تبصره «2» ‌ماده (1) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 7 /6/ 1372 ايجاد مناطق جديد و تعيين محدوده آنها بنا به پيشنهاد دولت و تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد بود. يعني نهاد تصميم‌گير براي ايجاد منطقه آزاد جديد، با توجه به آثار و نتايج آن و تبعات قانوني حاکم بر منطقه، مجلس شوراي اسلامي است.

موضوع لايحه

اين لايحه در قالب دو ماده به دولت اجازه مي‌دهد که با ادغام چهار منطقه زير، منطقه جديدي به نام «منطقه آزاد خليج فارس» ايجاد و آن را براساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد و اصلاحات بعدي آن اداره نمايد.

1. منطقه آزاد قشم

قشم يکي از بزرگ‌ترين و اولين مناطقي است که در کشور به‌عنوان منطقه آزاد معرفي شد. اين منطقه داراي مشخصاتي مانند موقعيت جغرافيايي مناسب، مساحت قابل توجه، سواحل وسيع، جاذبه‌هاي توريستي متعدد و آثار تاريخي است.

عمده‌ترين مشکلات پيش‌ روي اين منطقه به برخي تداخل وظايف ميان دستگاه‌هاي اداري با سازمان منطقه و همچنين وجود دوگانگي شمول محدوده منطقه در کل جزيره باز مي‌گردد. به اين صورت که تمامي جزيره به‌عنوان منطقه آزاد محسوب نشده و اين امر موجب دودستگي در ارائه خدمت در جزيره و وجود پديده قاچاق شده است.

تعيين محدوده منطقه آزاد قشم از مسائلي است که همواره منشأ اختلاف نظر بوده است. هرچند هيئت وزيران به موجب تصويبنامه شماره 133616/ ت 461 هـ مورخ 16 /11/ 1369 به استناد تبصره «19» قانون برنامه اول توسعه جزيره قشم را به‌عنوان منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي تعيين کرد با اين حال به موجب تصويب نامه شماره 45399/ت 16876ک مورخ 16 /5/ 1375 تنها بخشي از ساحل شمال شرقي جزيره قشم به وسعت تقريبي 130 کيلومترمربع به‌عنوان قسمتي از محدودة 300 کيلومتري منطقه آزاد قشم تعيين ‎شد.

همچنين مقرر شد تمامي اراضي خارج از منطقه آزاد (به استثناي نقاط نظامي، امنيتي که به‌ترتيب مقرر در تبصره اين بند مشخص مي‎شود) به‌عنوان منطقه ويژه اقتصادي تعيين شود. در تبصره اين مصوبه مقرر شد که نقاط نظامي و امنيتي با پيشنهاد ستاد فرماندهي کل قوا، دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي و دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد به تصويب شوراي عالي امنيت ملي برسد. در ادامه نيز به موجب تصويبنامه شماره 61172/ت 18411 ک مورخ 11 /5/ 1376، بخشي از ساحل شمال شرقي جزيره قشم به وسعت تقريبي 160 کيلومترمربع علاوه بر محدودة موضوع قبلي با رعايت به‎هم پيوستگي محدودة مذکور به‌عنوان منطقه آزاد تعيين شد.

هرچند برخي مصوبات مانند شق 24 از بند «ب» تصويبنامه شماره 18808/ت 28574 هـ مورخ 10 /4/ 1382 هيئت وزيران به دنبال اين بودند که به‌منظور توسعه يکپارچه جزيره قشم کليه اراضي موجود در منطقه ويژه قشم تبديل به منطقه آزاد گردد، ولي اين امر همانند برخي لوايحي که از طرف دولت به مجلس ارائه شده بود، به‌دليل حساسيت‌هاي نظامي و امنيتي که قبلاً نيز به شوراي عالي امنيت ملي سپرده شده بود از دستور کار خارج گرديد.

2. منطقه ويژه اقتصادي کشتي‌سازي خليج فارس

اين منطقه براساس مصوبه مورخ 14 /5/ 1381 در 37 کيلومتري غرب بندرعباس، به مساحت 1100 هکتار ايجاد و داراي 1 بانک داخلي و 11 اسکله و به استناد گزارش پشتيبان اين لايحه که توسط مرکز امور مناطق آزاد و ويژه اقتصادي تهيه شده است، داراي برخي محدوديت‌ها مانند کمبود منابع مالي، کمبود نيروي متخصص، بومي نشدن تکنولوژي توليد و عدم رقابت با رقباي خارجي است.

3. منطقه ويژه اقتصادي بندر شهيد رجائي

اين منطقه به‌عنوان بزرگ‌ترين بندر کانتينري کشور، در محدوده‌اي با 2400 هکتار مساحت ايجاد و داراي 5500 متر اسکله، 27 اسکله، 2 پست اسکله نفتي، 7 بانک داخلي، 4 مؤسسه بيمه، مهمانسرا، رستوران، مجتمع ورزشي ـ رفاهي ـ تفريحي، سردخانه 20 هزار تني، تعداد کثيري سوله، محوطه روباز و بارانداز و داراي برخي محدوديت‌ها مانند فقدان بانک و بيمه خارجي، امکانات رفاهي و کمبود نيروي کار متخصص است.

4. منطقه ويژه اقتصادي صنايع معدني و فلزي خليج فارس

اين منطقه در تاريخ 24 /10/ 1376 در کيلومتر 13 جاده اسکله شهيد رجائي با وسعت اوليه 2000 هکتار ايجاد و در تاريخ 16 /12/ 1383 تغيير نام داد و در اسفند‌ماه 1386 به 5000 هکتار افزايش يافت. اين منطقه يکي از مبادي صادرات فلزاتي مانند فولاد، روي و آلومينيم و مواد معدني و سنگ آهن است و داراي 5 بانک داخلي، 3 آب‌شيرين‌کن، 4 اسکله، 6 مهمانسرا، 1 هتل و 6 انبار بوده و با برخي محدوديت‌ها مانند عدم وجود فرودگاه، کمبود نيروي متخصص، محدوديت آب شرب، کمبود برق، عدم انتقال گاز عسلويه، ظرفيت پايين اسکله، محدوديت در استفاده از راه‌آهن، اقليم نامساعد، کمبود منابع مالي، تکنولوژي قديمي صنايع و ظرفيت پايين در پذيرش آلاينده‌ها مواجه است. 1

هدف لايحه

هرچند به‌نظر مي‌رسد دولت از اين اقدام اهداف متعددي را دنبال مي‌کند، ولي در مقدمه توجيهي لايحه تنها به وجود محدوديت‌هاي منطقه آزاد قشم و ضرورت ايجاد يک منطقه آزاد بزرگ با استفاده از ظرفيت‌ها و زيرساخت‌هاي لازم براي رقابت با مناطق آزاد منطقه و دنيا اشاره شده است.

بررسي موضوع

1. اولين خلأ موجود در اين لايحه فقدان نقشه پيوست منطقه است، باتوجه به اينکه تصويب منطقه آزاد به موجب مصوبه مجلس حاصل مي‌شود لازم است نقشه مربوط به منطقه به مجلس ارائه شود تا مشخص شود منطقه ويژه خليج فارس به‌صورت 4 لکه منفصله است و يا منطقه‌اي به هم پيوسته خواهد بود. همچنين مشخص نيست که محدوده دريايي حد فاصل قشم تا سرزمين اصلي جزو اين منطقه قرار دارد يا خير؟

2. در بررسي اين لايحه، بايد به اين نکته توجه شود که ايجاد مناطق آزاد جديد مطابق قانون تنها توسط مجلس شوراي اسلامي انجام مي‌شود و تصويب ايجاد اين منطقه توسط ساير مراجع هيچ‌گونه تعهد و تکليفي براي مجلس نخواهد داشت.

3. موضوعي که در اين خصوص بايد مورد نظر قرار گيرد، نحوه بررسي چنين لوايحي در مجلس است، شايان توجه است که تصويب اين‌گونه مناطق نياز به بررسي دقيق تمامي الزامات و تکاليف قانوني و همچنين بررسي زيرساخت‌هاي مورد نياز يک منطقه است.

بسياري از مناطق فعلي دليل اصلي عدم تحقق برخي اهداف و وظايف خود را در مکان‌يابي غير‌کارشناسي و در نتيجه فقدان زيرساخت‌هاي مورد نياز و عدم ارائه راه‌حل براي تأمين آنها مي‌دانند و به همين دليل سنجش برخي معيارها از‌جمله زيرساخت‌هاي مبتني‌بر فناوري اطلاعات، نيروي کار مورد نياز، خطوط ارتباطي هوايي، دريايي و زميني مربوط، تجهيزات و امکانات حمل‌و‌نقل، زيرساخت‌هاي انرژي، مشوق‌هاي قانوني و مقرراتي، سازمان اداره‌کننده مسئول و پاسخگو و انتخاب مکان استراتژيک و غيره نياز به مطالعه کارشناسي دارد. به بيان ديگر تصويب اين‌گونه لوايح تنها در صورتي قابل توصيه است که نمايندگان محترم نسبت به تأييد کامل ضرورت ايجاد اين منطقه و قابليت‌هاي آن به اشراف رسيده باشند که اين امر در گرو بررسي شرايط و استعدادهاي خاص هر منطقه است.

4. در نگاه اول مي‌توان عنوان نمود که تبديل اين مناطق ويژه به يک منطقه آزاد به معناي استفاده از امتيازات قانوني نظير معافيت مالياتي، تسهيل در ورود و خروج اتباع بيگانه، امکان توسعه خدمات بانکي خارجي، انتقال آسان‌تر ارز، تسهيل مالکيت شرکت‌هاي خارجي، امکان تأسيس بيمه خارجي، توسعه فعاليت‌هاي خرده‌فروشي و استفاده از امتيازات زير‌ساختي مانند پالايشگاه‌ها و امکانات مشترک است که مي‌تواند به تشکيل يک منطقه آزاد توانمند در جنوب کشور و سواحل خليج فارس بيانجامد. البته اين تصميم داراي آثار و تبعات ديگري نيز هست که در اين گزارش به آنها اشاره مي‌شود.

5. يکي از آثار نامطلوب تصويب اين لايحه و تشکيل منطقه آزاد جديد، ايجاد رکود در محدوده فعلي منطقه آزاد قشم است. منطقه آزاد قشم يکي از اولين مناطق آزاد کشور است که سرمايه‌گذاري‌هاي فراواني از طرف بخش‌هاي دولتي و خصوصي در آن صورت گرفته است. ايجاد منطقه آزاد در سرزمين اصلي در کنار منطقه آزاد قشم با امتيازات قانوني مشابه و با زير‌ساخت‌ها و امکانات بهتر (بندر شهيد رجايي) به منزله ايجاد رکود در منطقه آزاد قشم است، زيرا مسلماً وارد‌کنندگان و توليد‌کنندگان به جاي تخليه کالا در قشم و انتقال آن به سرزمين اصلي، اين اقدام را مستقيماً از منطقه آزاد جديد انجام خواهند داد. مسلم است که قبل از اتخاذ هرگونه تصميمي که منجر به رکود در فعاليت منطقه آزاد قشم و بروز زيان براي سرمايه‌گذاران شود، بايد به تبعات اقتصادي، سياسي و منطقه‌اي آن توجه کرد.

6. تبديل منطقه ويژه به منطقه آزاد لزوماً به معناي استفاده از امکانات و مزاياي بيشتر نيست، زيرا اين امر مي‌تواند مشکلاتي را نيز براي مناطق ويژه فعلي به دنبال داشته باشد. تغيير مديريت‌ها و از بين رفتن انسجام فعلي در وظايف سازمان منطقه، تغيير روابط ميان سازمان با فعالان اقتصادي، تغيير تصور عمومي از منطقه‌اي توليدي به منطقه‌اي رفاهي- توريستي و افزايش توقعات اجتماعي، افزايش قيمت زمين و مواد غذايي و غيره و فشارهاي بومي و منطقه‌اي و... از‌جمله مواردي است که مي‌تواند در روند فعلي فعاليت‌هاي مناطق ويژه اخلال ايجاد کند.

7. يکي از مشکلاتي که مي‌تواند به واسطه اين ادغام پيش آيد وجود معارض و مدعيان مالکيت براي زمين در منطقه پيشنهادي است. متأسفانه در اغلب مناطق آزاد کشور به‌دليل عدم دقت در نقشه اوليه منطقه طيف وسيعي از مدعيان مالکيت اعم از مردم عادي، ساکنين محلي، دستگاه‌هاي دولتي، اشخاص حقوقي، نيروهاي نظامي و امنيتي وجود دارند. در اين لايحه نيز اگر در تعيين محدوده پيشنهادي، موضوع ساکنين محلي و ساير مدعيان مورد بررسي قرار نگيرد مي‌تواند موجب بروز مشکلاتي در آينده شود.

8. از ميان سه منطقه ويژه پيشنهادي براي الحاق به قشم، دو منطقه کشتي‌سازي و صنايع فلزي با مشکلات و موانعي مواجه هستند، ولي منطقه بندر شهيد رجائي داراي عملکردي مطلوب و امکانات درخور توجه است. در گزارش توجيهي که در خردادماه 1390 در اين خصوص انجام و نظر کارشناسان اين مناطق در خصوص ادغام اين سه منطقه و تبديل به يک منطقه آزاد گرفته شد مشاهده گرديد که 100 درصد کارشناسان بندر شهيد رجائي با اين امر مخالف بوده‌اند و بر عکس به‌ترتيب 100 درصد و 86 درصد کارشناسان دو منطقه کشتي‌سازي و صنايع فلزي با اين اقدام موافق بوده‌اند. آمار فوق بيانگر تفاوت آثار اين ادغام در بندر شهيد رجائي نسبت به دو منطقه ويژه ديگر است.

9. يکي از اصلي‌ترين ابهامات تشکيل اين منطقه آن است که در‌حال حاضر امکانات و سرمايه موجود در مناطق ويژه فعلي در حيطه مسئوليت وزارتخانه‌هاي مختلف است. هر‌چند به‌صورت غير‌رسمي عنوان مي‌شود که اداره منطقه جديد با سازمان اداره کننده منطقه آزاد قشم خواهد بود ولي همين امر مي‌تواند منجر به بروز تبعاتي منفي در حوزه اداره و مديريت منطقه جديد شود و اجرايي شدن اين طرح را با مشکل مواجه سازد. براي مثال بندر شهيد رجايي که داراي امکانات و زير‌ساخت‌هاي عظيم در منطقه بوده و فعاليت‌ کانتينري کشور در آن متمرکز است، زير نظر سازمان بنادر و دريانوردي فعاليت مي‌کند و درآمد ايجاد شده توسط اين بندر هزينه ساير بنادر کشور را نيز تأمين مي‌سازد. بنابراين هرگونه ادغام بدون ارائه حکم مشخص در‌خصوص مديريت منطقه و شيوه اداره آن داراي تبعات منفي ميان دستگاه‌هاي مختلف خواهد بود.

10. يکي ديگر از مشکلات موجود در اين زمينه اختلاف نظر در خصوص مزايا و مشکلات ورود کالا به شکل کالاي همراه مسافر است. مطابق قانون، ورود کالاي همراه مسافر از سه منطقه آزاد کيش، قشم و چابهار آزاد است، ولي ورود همين کالا از سه منطقه اروند، ارس و انزلي ممنوع بوده است. در خصوص منطقه آزاد جديد نيز به‌نظر مي‌رسد با توجه به اينکه اين منطقه حاصل الحاق مناطقي به منطقه آزاد قشم است و همچنين در ماده (2) لايحه به اداره اين منطقه براساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد و اصلاحات بعدي آن اشاره شده است، هدف آن است که ورود کالاي مسافر از اين منطقه آزاد باشد که اين امر مي‌تواند تبعاتي را براي مناطق ويژه‌اي که امروزه به فعاليت‌هاي اقتصادي توليدي مي‌پردازند داشته باشد.

11. وجود نقاط نظامي و امنيتي در منطقه به خصوص در بخش‌هايي از جزيره قشم موجب شده است که حواشي مختلفي در خصوص لزوم توجه به اين حساسيت‌ها به‌وجود آيد. همين مسائل منجر به رد لايحه «توسعه منطقه آزاد قشم» و حذف حکم مربوط به آن در لايحه «برنامه پنجم توسعه» شد. به همين دليل لازم است نقشه منطقه آزاد خليج فارس به‌صورت کامل تعيين و نقاط نظامي و امنيتي با پيشنهاد ستاد فرماندهي کل قوا، دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي و دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد احصا شده و به تصويب شوراي عالي امنيت ملي برسد. در هر حال هر‌گونه تصميم‌گيري در‌خصوص تشکيل اين منطقه جديد منوط به استعلام از ستاد مشترک نيروهاي مسلح است.

12. نکته آخر اينکه، هم اکنون در خصوص کارکرد مناطق آزاد فعلي و حصول اهداف قانوني مورد نظر به‌خصوص در حوزه‌هايي مانند جذب سرمايه‌گذاري و صادرات از نظر کارشناسي ابهام‌هايي وجود دارد. بنابراين اضافه ‌کردن يک منطقه آزاد ديگر بدون رفع اين مشکلات نه تنها به منزله اقتدار نظام در مقابل ساير مناطق آزاد موجود در حوزه خليج فارس نيست، بلکه گواهي مجدد بر عدم توانايي مناطق آزاد کشور در استفاده از امتيازات قانوني خود و عدم موفقيت در استفاده از اين ابزار خواهد شد. راهکار مطرح براي حل اين مشکل پيش¬بيني منابع مالي مورد نياز براي تأمين زيرساخت‌هاي مناطق و ايجاد زيرساخت‌ها قبل از ايجاد منطقه است.

پيشنهاد و نتيجه‌گيري

اين لايحه از ابعاد مختلف از‌جمله عدم وجود نقشه پيوست، لزوم بررسي کليه الزامات و تکاليف قانوني در ايجاد منطقه، آثار و تبعات منفي بر فعاليت‌هاي جاري مناطق فعلي، ابهام در ورود کالاي همراه مسافر، حساسيت‌هاي نظامي و امنيتي موجود و عدم پيش‌بيني منابع مالي تأمين زيرساخت‌هاي منطقه و عدم تعيين سازمان اداره‌کننده منطقه با ابهاماتي مواجه است. به همين دليل تصويب ايجاد اين منطقه با نواقص موجود قابل توصيه نيست.

تصويب اين لايحه منوط به تعيين تکليف در موارد ذيل است:

1. تعيين دقيق محدوده منطقه جديد و انضمام نقشه منطقه به لايحه، از طرف دولت.

2. بررسي دقيق معارضان زمين و مدعيان مالکيت در محدوده پيشنهادي و رفع تعارض.

3. کالبد شکافي دقيق آثار مثبت و منفي تصويب اين لايحه از‌جمله، آثار مثبتي مانند برخورداري از امتيازات قانوني و زير‌ساختي و آثار منفي از‌جمله، رکود در منطقه آزاد قشم، اخلال در فعاليت فعلي مناطق ويژه از‌جمله بندر شهيد رجايي، ورود کالاي همراه مسافر و...

4. استعلام از ستاد مشترک نيروهاي مسلح در‌خصوص حساسيت‌هاي نظامي و امنيتي موجود در منطقه با توجه به تجربه لوايح مشابه در‌خصوص توسعه منطقه آزاد قشم.

5. تعيين تکليف در‌خصوص سازمان اداره‌کننده و مديريت منطقه جديد و نحوه تجديد ارزيابي دارايي‌ها و سرمايه‌هاي مربوط به وزارتخانه‌هاي مختلف و بررسي آثار و تبعات انتزاع اين سرمايه‌ها از وزارتخانه‌هاي مربوط.

با توجه به ابهامات فوق، تصويب اين لايحه در قالب حکم فعلي قابل توصيه نيست.

پاورقي

1.گزارش تبديل سه منطقه ويژه اقتصادي صنايع فلزي و معدني بندر عباس، کشتي‌سازي خليج ‌فارس و بندر شهيد رجائي به منطقه آزاد خليج ‌فارس، شرکت آمار سنجان صالح، مرکز امور مناطق آزاد و ويژه اقتصادي، رياست‌جمهوري، خرداد 1390.

انتهاي پيام