يك سياست پژوه، براي دست‌يابي به پاسخ پرسش‌هاي خود ناگزير از مطالعه زمينه ‌و بستر سياست‌هاي مورد مطالعه خود است. هنجارهاي هر جامعه‌اي تأثيري مستقيم و قابل توجه در روند طرح مسئله‌هاي سياستي دارند.
لاسول يكي از پايه‌گذاران علوم سياست‌گذاري، سه ويژگي را براي اين رشته بر‌مي‌شمارد: چندرشته‌اي‏، راه حل ياب، و به وضوح هنجاري( ارزشي). لاسول بر آن است كه سياست‌گذاري نبايد بر عينيت علمي پاي فشارد، بلكه بايستي بپذيرد كه جدا كردن اهداف از ابزارها، يا ارزش‌ها از تكنيك‌ها در مطالعه ي فعاليت‌هاي دولتي امكان‌پذير نيست.(13)
در واقع زمينه‌هاي هنجاري، فرآيند سياست‌گذاري عمومي را در اولين مرحله خود « طرح مسئله » متأثر مي کنند. بنابر بر اين در صورت حاکميت هنجارهايي نظير بي تعهدي به منافع ملي، بخشي نگري، تضاد دولت – ملت، بر بستر فرآيند سياست گذاري عمومي، مرحله طرح مسئله در اين فرآيند با انحرافات بنياديني مواجه خواهد شد؛ به طوري که فرآيند سياست گذاري عمومي از در نظر گرفتن بسياري از اقتضائات منافع ملي منحرف شده و يا با وجود علم به آن ها در چارچوب فشار هنجاري موجود، از لحاظ کردن آن ها طفره خواهد رفت. در اين شرايط فرآيند سياست گذاري عمومي از اولين مرحله خود، منطقي خردگريزانه را در پيش خواهد گرفت. اين در حالي است که انحراف در طرح مسئله در عمل به معناي انحراف تمامي مراحل بعدي فرآيند سياست گذاري عمومي خواهد بود.
در اين جا بايد به يكي از مهمترين مولفه هاي نظم و عقلانيت در جوامع توسعه يافته اشاره كرد. پرسش “هدف از توليد چيست؟” از منظر جامعه شناسي نظم دو پاسخ هنجاري دارد: توليد براي مصرف و توليد براي فروش و سود! صاحب نظران جامعه شناسي نظم، توليد معطوف به « مصرف » را ويژگي‌ هنجاري جوامع سنتي مي‌دانند. آن ها البته معتقدند كه رابطه كشور هاي توسعه نايافته با كشورهاي توسعه يافته، اگرچه باعث شده است هنجار معطوف به « سود و فروش و ارزش امر اقتصادي » در جوامع در حال توسعه طرح و تقويت شود، اما مساله سود و ارزش امر اقتصادي در حالي در اين جوامع مطرح مي‌شود كه «‌ تعهد ارزشي و تعهد نسبت به منافع ملي و اهداف جمعي و تعهد اجتماعي» درجامعه تضعيف شده و در عوض تعهد و تمايل نسبت به كسب سود و منابع اقتصادي به شكل فردي و گروهي براي اقليت جامعه تقويت شده است. از سوي ديگر عوامل توليد در اين جوامع به گونه اي با عوامل توليد خارجي تركيب مي‌شود كه غالباً در جهت نيازها و سازماندهي اقتصادي اي عمل مي‌كند كه محرك اوليه آن بيروني است و نه دروني! (14)
بر مبناي اين تحليل جامعه شناختي، در جهان سوم، هنجار سود و فروش، به گونه‌اي بخشي نگرانه و فاقد تعهد نسبت به منافع ملي و اهداف جمعي ظهور يافته است. در واقع مادامي كه « تعهد نسبت به منافع ملي و اهداف جمعي و تعهد اجتماعي » در جامعه ضعيف و رشد نايافته باشد، هنجار معطوف به سود و فروش و ارزش امر اقتصادي، آن گونه كه در جوامع در حال توسعه طرح و تقويت شده است، در جوامع جهان سوم پديد نخواهد آمد؛ بلكه سودآوري و فروش نه در جهت انباشت سرمايه‌ي ملي و معطوف به بهره وري ملي، بلكه معطوف به منافع و سودآوري بنگاه، شكل مي‌گيرد.
واقعيت آن است كه در يك نگرش فرابخشي و معطوف به منافع ملي‏‌، تامين مصرف هرگز به خودي خود ارزش محسوب نمي‌شود بلكه هنگامي ما مي‌توانيم از وجود يك فرآيند صحيح سياست‌گذاري عمومي سخن بگوييم كه در جريان نظارت و ارزيابي‌هاي معطوف به منافع ملي و با شكل گيري و برقراري مستمر روابط كلان - بخشي، كاركرد كالاهاي توليد شده در افزايش بهره‌وري اقتصاد ملي و سودآوري و بيشينه سازي سرمايه و درآمد ملي مورد ارزيابي قرار گيرد.
بنابراين هنگامي مي‌توانيم از حاکميت منطقي عقلاني بر فرآيند سياست‌گذاري عمومي سخن بگوييم كه پذيرفته باشيم هدف سياست گذاري تنها تامين مصرف نيست، بلكه افزايش بهره‌وري، سود و فروش، از ديگر اهدافي است كه بايد در كنار هدف تامين مصرف مورد توجه قرار گيرند. از اين رو مادامي كه تاثير هر تصميمي نه به تنهايي در نسبت با سود و بهره‌وري يك بنگاه خاص، بلكه همچنين در نسبت با بهره‌وري اقتصاد ملي و منافع ملي كشور مورد ارزيابي قرار نگيرد و هنجار توليد معطوف به مصرف، در سطح ملي، به هنجار توليد معطوف به سود و فروش ملي تغيير نيابد، هيچ گاه نمي‌توان به روند “ تعريف مساله” مناسبي در فرآيند سياست‌گذاري‌ عمومي دست يافت؛ در اين صورت ما در اولين مرحله ي شكل‌گيري فرآيند سياست‌گذاري عمومي دچار توقف خواهيم شد.
سياست‌گذاري عمومي، پديده اي‌ است كه در نسبت با دولت و مسووليت هاي حاكميتي آن معنا مي يابد. بنابراين از لحظه‌اي كه سياست هاي عمومي منتزع از منافع ملي و ارزش امر اقتصادي در سطح ملي شكل مي گيرند، عملاً بسياري از مسووليت ها و رسالت هاي حاكميتي دولت در روند طرح مسئله مطرح نخواهند شد. در اين شرايط همواره فرآيند سياست‌گذاري عمومي در اولين و اساسي ترين مرحله خود، يعني طرح مسئله دچار نقصان خواهد بود، اين نقصان البته تأثير خود را بر ديگر مراحل خواهد گذاشت و فرآيند سياست‌گذاري عمومي را دچار انحراف و كژتابي جدي‌اي خواهد نمود. به همين دليل مي توان گفت هنگامي كه زمينه ي هنجاري سياست‌گذاري عمومي فاقد تعهد نسبت به منافع ملي و اهداف جمعي باشد، خود عامل مؤثري در كژتابي کل فرآيند سياست‌گذاري عمومي واقع خواهد شد.
چنانکه توضيح داده شد نقطه آغاز اين كژتابي و در واقع اساسي ترين نقصان سياستگذاري عمومي در جهان سوم كه تحت تأثير زمينه هاي نامساعد هنجاري اين جوامع رخ مي‌دهد، نقصان در طرح مسئله است؛ از اين منظر بسياري از مسائل معطوف به منافع ملي در جهان سوم، به عنوان مسائل سياستي در جايگاه خود مطرح و به رسميت شناخته نخواهند شد، حتي اگر عوارض و نتايج اين نحوه بي توجهي به منافع و مصالح عمومي خود، همواره به عنوان مسائلي بغرنج افكار عمومي، و ذهن بوروكرات هاي دولتي را به خود مشغول کرده باشد.
پر واضح است كه در شكل گرفتن هنجارها عوامل بسيار زيادي مؤثر هستند، نكته مهم و اساسي اين ‌جاست كه معمولاً تأثيرفرآيند سياست‌گذاري عمومي بر شكل‌گيري هنجارها ناديده گرفته مي‌شود و تأثيرگذاري آن ها متقابل تلقي نمي شود.
هنگامي كه موضوع پژوهش ما سياست‌گذاري عمومي است، پژوهش درباره رابطه متقابل سياست‌گذاري و زمينه فرهنگي آن، و جستجوي دليلي ازجنس و نوع سياست‌گذاري، براي توضيح چرايي شكل‌گيري اين زمينه، خود بايد بخشي از مسووليت‌ پژوهشي ما تلقي شود.
در اين جا پژوهشگر با اين پرسش مواجه است که سياست گذاري عمومي چگونه بر شکل گيري هنجارهاي جامعه تأثير گذار خواهند بود.
در ادامه توضيح داده مي شود که چگونه مفقود بودن برخي از حلقه هاي فرآيند سياست گذاري عمومي موجب مي شود اين فرآيند، هنجارهاي بي تعهدي به منافع ملي، بخشي نگري، تضاد دولت – ملت را در بستر سياست گذاري عمومي توليد کنند.
بدين ترتيب مي توان ثابت کرد که خلأ هاي فرآيند سياست گذاري عمومي مي توانند ناخودآگاه در اين فرآيند هنجارهايي را بيافريند که در نهايت زمينه ساز حاکميت منطقي خردگريزانه در درون اين فرآيند خواهند شد.

تحليلي روانشناختي بر اساس تئوري بازي‌ها؛
تأثير خلأهاي سياست‌ گذاري عمومي
در هنجارسازي بي تعهدي به منافع ملي و تضاد دولت - ملت

تضاد دولت - ملت كه معمولاً از منظرهاي سياسي، جامعه شناسي و اقتصاد سياسي مورد بررسي پژوهش‌گران قرار گرفته است، يكي از موثرترين عوامل در پيدايي و هنجارسازي پديده بخشي نگري و تمايل به فردگرايي منفي، عدم تعهد به منافع ملي، اهداف جمعي و عدم تعهد اجتماعي است و از اين منظر، خود يکي از مهمترين عوامل شكل گيري خصلت هاي خردگريز منطق حاکم بر سياست گذاري عمومي محسوب مي‌شوند.
اما گفته ‌مي‌شود كه هنگام ورود به سياست‌گذاري عمومي، پژوهش گر اين پرسش را كه «چه كسي حكومت مي‌كند و چگونه؟» رها ‌مي ‌كند، تا به اين پرسش پاسخ دهد كه « چگونه و به وسيله چه كسي يك خط مشي يا سياست عمومي تهيه و اجرا مي‌شود؟ » (15)
نكته مهم اين جاست كه « ماهيت سياست هاي عمومي » و « فرآيند و ساز و کار سياست گذاري عمومي»، رابطه اي دوسويه و متقابل با يکديگر دارند؛ همچنان كه چگونگي و کيفيت فرآيند سياست گذاري عمومي تا حدود زيادي تعيين كننده ماهيت سياست هاي عمومي اي است كه در درون خود تدوين مي کند، ماهيت سياست هاي عمومي نيز بر چگونگي و ساز و کار فرآيند سياست گذاري عمومي و حتي هويت تهيه كنندگان آن تأثيرگذار است؛ چنان‌كه نظام هاي رأي گيري اكثريت نسبي و مطلق هر يك نوع ويژه‌اي از آرايش احزاب و نظام سياسي را نتيجه مي دهند.
به همين ترتيب مي توان توضيح داد همچنان كه تضاد جامعه شناختي دولت - ملت نوع خاصي از سياست ها را به دنبال دارد، نوع خاصي از سياست ها نيز تضاد جامعه شناختي دولت - ملت را ايجاد يا آن را فرو خواهد کاست.
تئوري بازي‌ها × يكي از بهترين ابزارهاي نظري است كه مي‌تواند تحليلي مناسب از چگونگي اثرگذاري سياست‌ عمومي در جدايي و تضاد دولت – ملت، به ما ارائه دهد.
هابز بنيان‌گذار نظريه قرارداد اجتماعي، دو وضع طبيعي و مدني را براي جامعه انساني تصور مي‌كند او بر مبناي منطقي که در چارچوب تئوري‌ بازي ها قابل توضيح، نشان مي دهد كه در وضع طبيعي هر انساني ناگزير از حمله پيش‌گيرانه به ديگري براي جلوگيري از حمله به خود است. هابز در وضع طبيعي انسان را گرگ انسان فرض مي‌كند و معتقد است كه در اين وضع، به دليل فقدان وجود نيروي قهريه‌اي كه تضمين‌كننده وجود قراردادي در جامعه باشد، هر انساني ناگزير از حمله پيشگيرانه به ديگري براي جلوگيري از حمله به سهم خود است. جين همپتن در كتاب فلسفه سياسي خود، با بكارگيري معماي زنداني× ( يكي از انواع مسائل در نظريه بازي ها) به خوبي توضيح مي دهد كه چگونه در روانشناسي مردمان هابزي، حفظ پيمان براي حمله نكردن به ديگران در قرارداد ترك مخاصمه غير عقلاني است. هابز توضيح مي‌دهد كه انسان ها براي خروج از وضع طبيعي با يكديگر قرار داد مي‌بندد كه نيروي قهريه خود را به شخص ثالثي واگذار كنند و او شخص ثالث و ناظر تمامي قراردادهاي اعضاي جامعه خواهد بود. (16)
بي آن‌كه خواسته باشيم نقصان هاي ديدگاه فلسفه سياسي هابز را ناديده بگيريم، بايد بگوييم كه وي با به كارگرفتن تئوري بازي ها در توصيف دو وضعيت طبيعي و مدني، به خوبي توضيح مي‌دهد؛ مادامي كه جامعه در وضعيتي قرار داشته باشد كه اعضاي آن اقتدار نظام حقوقي دولت را براي دفاع از حقوق عمومي و منافع ملي خود احساس نكنند، هر يك ناگزير از حمله پيشگيرانه براي تصاحب سهم خود خواهند بود. چرا كه پيش بيني مي‌كنند در صورتي كه خود براي اكتساب اين سهم تلاش نكنند، هر لحظه سهم آن ها در معرض تهديد حمله و تصاحب ديگري قرار خواهد داشت.
مادامي كه اقتدار حقوقي دولت در جامعه ملموس نباشد، اساساً تصور منافع ملي در ذهن هيچ شهروندي كه در نقش يكي از بازيگران سياسي اين عرصه عمل مي‌كند، امكان‌پذير نخواهد بود. چرا كه همه چيز در هر لحظه در خطر تصاحب ديگري قرار خواهد داشت. مفهوم منافع ملي تنها زماني وجود خارجي دارد كه ما به وجود جزيره‌اي خارج از اين محدوده خطر كه متعلق به همگان باشد اطمينان داشته باشيم.
جمله اي که در پيش از همپتن آورده شد به نکته اي بسيار پرمعنا اشاره مي کند:
«در روانشناسي مردمان هابزي، حفظ پيمان براي حمله نكردن به ديگران در قرارداد ترك مخاصمه غير عقلاني است.»
جمله پيش گفته به اين معناست که تأثير روانشناختي نبود اقتدار حقوقي دولت، هنجار شدن حمله به حوزه هاي منافع ملي و ناديده گرفتن حرمت آن است. در اين صورت به ميزاني که اقتدار حقوقي دولت با ضعف و کاستي مواجه است بايد انتظار هنجار شدن تضاد دولت و ملت و ناديده گرفته شدن منافع ملي را نيز داشت.
بر اين اساس مي توان نتيجه گرفت ضعف نقش نظارتي دولت‏، ‌تأثيري جدي در هنجارسازي بخشي‌نگري و عدم تعهد به منافع ملي، اهداف جمعي و تعهد اجتماعي و تضاد دولت ـ ملت دارد.
در اين جا بايد توجه کرد که بخش عمده اي از اقتدار حقوقي دولت در مجموعه قوانين نظارتي دولت معنا پيدا مي کند. اين مجموعه شامل قوانيني همچون استاندارد ها، محيط زيست، ماليات ها و مجموعه مقررات دولتي‌اي است كه نسبتي با منافع ملي و عمومي جامعه از سويي و هزينه‌هاي اجتماعي توليد از سوي ديگر دارند.
اما اين دسته از قوانين از دو معضل عمده رنج مي‌برند كه عملاً وضعيتي را مشابه وضع بي‌دولتي و وضع طبيعي به اذهان عمومي متبادر مي‌كنند.

ضعف نقش هاي نظارتي – حقوقي دولت
و زمينه‌هاي روانشناختي هنجارسازي
بخشي نگري، فردگرايي منفي
و تضاد دولت - ملت

گفته مي‌شود در كشورهاي توسعه يافته معمولاً شهروندان از انجام تعهدات خود در برابر منافع ملي شانه خالي نمي‌كند، اما، نه تنها براي اين كه مي‌دانند در صورت شانه خالي كردن شفافيت و اقتدار نظام حقوقي آن‌ها را تهديد مي‌كند، بلكه به اين علت كه مي‌داند تضمين شفافيت و اقتدار نظام حقوقي به گونه‌اي است كه همه ناگزير از اطاعت از آن هستند، پس يک شهروند مي‌تواند تصوري از وجود جزيره مشترکي از منافع ملي داشته باشد كه به راحتي در معرض خطر تصاحب شخصي ديگر بازيگراني كه البته خود نيز در منافع اين جزيره استراتژيك سهيم خواهند بود، قرار نخواهد گرفت.
نكته مهم‌تري كه تاثير روانشناختي آن بر جامعه قابل توجه است، اين است كه هم چنانكه در وضع طبيعي قانون شكني، به نوعي ضرورت عقلي شباهت پيدا مي‌كند، در وضع مدني و در شرايط تضمين شفافيت و اقتدار قوانين، تقيد به قانون، به يک عرف و فرهنگ خواهد شد. درست به همين دليل است كه در جامعه اي قانون شكني عرف است و در جامعه ي ديگر تقيد به قانون. در واقع هنگامي كه مجرم به راحتي مي‌تواند از عهده جبران مجازات برآيد و در مقايسه با آنچه كه او در وقوع جرم به آن دست‌ مي‌يابد، مجازات او كاملاً قابل تحمل و اقتصادي است، به تعبير ديگر مجازات، تناسبي با جرم، و نقش انگيزشي بازدارنده از وقوع آن نداشته باشد، به راحتي مي توان وضعتي را متصور شد كه قرابت بسيار زيادي به وضعيت بي قانوني مي‌يابد؛ وضعيتي كه قانون‌شكني را به يك سنت عقلاني تبديل خواهد كرد. اين نقطه ضعف كه در بسياري از قوانين راهنمايي و رانندگي گرفته تا قوانين معطوف به هزينه‌هاي اجتماعي توليد و گاه بزرگترين جرائم اقتصادي شايع همچون زمين‌خواري و قاچاق ديده مي‌شود، خود مهمترين عامل در هنجار ساختن قانون‌شكني و عقلاني سازي نقض منافع و تعهدات ملي است.
فانتزي تلقي شدن بستن کمربندهاي ايمني در نبود جريمه هاي بازدارنده و بي فرهنگي تلقي شدن نبستن آن در فاصله ي اندکي پس از برقراري وضع جرائم بازدارنده، مي تواند يکي از ملموس ترين نمونه ها براي درک تأثير روانشناختي بازدارندگي قانون در فرهنگ سازي مضمون قانون تلقي شود.
هنگامي كه عدم پرداخت هزينه اجتماعي توليد براي توليد كنند‌گان اعم از بخش خصوصي و دولتي به راحتي امكان‌پذير است، بنابراين روشن است؛ هر واحدي كه خود را متعهد به سرمايه گذاري براي كاهش اين هزينه‌ها نمايد، در مقايسه با ساير واحدها، بر هزينه‌هاي توليد خود افزوده و بخشي از مزيت رقابتي خود را از دست داده است.
کاملاً روشن است كه اين تلقي، عقلانيتي است كه از نوع و ماهيت سياست‌ هاي عمومي ناشي مي‌شود. در واقع مي توان گفت كه عدم تضمين شفافيت و اقتدار نظام حقوقي مهم ترين علت ناتواني ما در پديد آوردن نوعي عقلانيت جمعي معطوف به منافع ملي است. به تعبير ديگر نوع سياست‌هاي عمومي خود نقشي بسيار مهم در پيدايي هنجار تعهد به منافع ملي و عقلاني جلوه دادن آن دارد.
واقعيت اين است که عدم تضمين شفافيت و اقتدار نظام حقوقي، دولت را از جايگاه و موضع شخص ثالث قراردادها خارج مي‌كند و بلكه آن را در جايگاه رقيب هر يك از شهروندان مي‌نشاند و عملاً به شكل‌گيري تضاد دولت – ملت دامن مي‌زند. در اين وضعيت به سختي امکان دارد تصوري حتي ضعيف از نسبت قوانين دولتي با منافع ملي در ذهن شهروندان پديد آيد.
در اين‌جا بايد براي پيشگيري از به وجود آمدن يك سوء تفاهم متذكر شد، مقصود نگارنده به كار گرفتن يكسويه ماليات‌هاي معطوف به افزايش هزينه‌هاي اجتماعي توليد نيست، روشن است كه در اين زمينه دولت نيازمند تدوين بسته هاي سياستي پيچيده‌اي است كه مؤلفه‌هاي مختلفي بايد در آن لحاظ شود، اما از سوي ديگر باز هم روشن است كه اين بسته با سياست‌هاي تشويقي و تنبيهي همواره مسووليت عقلاني نمودن كاهش اين هزينه‌ها را به نفع عموم جامعه بر عهده دارد و تنها در اين صورت است كه مي‌توان انتظار عرف و هنجار شدن تعهد به منافع ملي وتعهد نسبت به كاهش اين هزينه‌ها را داشت.

نامتعارف بودن هزينه مبادله رفتارهاي معطوف به منافع ملي
عامل هنجارسازي بي اعتنايي به منافع ملي

ما از اين پديده در شگفتيم كه چگونه برخي از ملت ها در مقاطعي بحراني با تقاضاي دولت خود به دولت وام مي دهند و يا حتي از مصرف برخي از كالاها خودداري مي‌كنند؛ در حالي كه همه ما مي‌دانيم سالانه ميلياردها دلار بنزين در كشور ما مصرف مي‌شود اين در حالي است که تا كنون در ذهن شهروند ايراني با وجود تمامي زمينه‌هاي مثبت مذهبي و فرهنگي لازم براي طرح اين مفهوم،اما صرفه‌جويي در مصرف بنزين تبديل به يك مسئله اساسي نشده است.
بي‌آن‌كه خواسته باشيم عوامل پيچيده و متعددي كه در پديد آمدن اين وضعيت موثر بوده‌اند را ناديده بگيريم بايد بگوييم كه همواره يكي از دلايل عدم استقبال ملت از تقاضاهاي منطقي دولت در روند توسعه، فقدان وجود نسبتي متعادل ميان تقاضاهاي دولت و توانايي ملت است.
در واقع به دليل نبود برخي از زير ساخت هزينه مبادله تمکين به اهداف ملي گاه براي ملت به اندازه اي بالاست که حتي فرض آن هم هرگز به ذهن اعضاي جامعه خطور پيدا نمي کند.
براي نمونه ما هنگامي مي‌توانيم از ملت درخواست كنيم كه از خودروي شخصي خود كمتر استفاده كند كه سرويس حمل و نقل عمومي مناسبي را دراختيار آن ها بگذاريم. به تعبير ديگر همچنان كه عدم تناسب مجازات با جرم نقش انگيزشي بازدارنده جرم را كاهش مي‌دهد، هزينه بالاي مبادله در انتخاب رفتارهاي تأمين کننده اهداف ملي و به تعبيري عدم تناسب توان‌مندي‌هاي جامعه با قوانين و يا توصيه‌هاي معطوف به منافع ملي، خود نقش انگيزشي جامعه را در رعايت اين توصيه‌ها كاهش و ناديده گرفتن آن‌ها را عرف خواهد كرد. به اين ترتيب برآوردن نشدن حداقل‌هاي نياز جامعه در بسياري از موارد يكي از عمده‌ترين زمينه‌هاي شكل گيري تضاد دولت - ملت و عدم اقبال مردم از قانون است. بهترين و آشكارترين مثال براي اين امر فقدان تناسب ميان ظرفيت سرويس حمل و نقل عمومي و تقاضاي دولت براي كاهش استفاده از خودروي تك سرنشين براي سفر‌هاي غير تفريحي درون شهري است.
بنابراين در شرايطي که نسبتي متعادل ميان قوانين و تقاضاهاي دولت از ملت و توانايي آن‌ها وجود ندارد، در صورتي که سياست گذار بسته هاي جبراني و برنامه توانمند سازي اي براي اعضاي جامعه تدارک نبيند، عملاً رويکرد سياست گذار نتيجه اي جز هنجارسازي بخش نگري و رفتارهاي خلاف منافع ملي را بدنبال نخواهد داشت.
در اين شرايط همواره به دولت به مثابه بازيگري بيگانه و رقيب نگاه مي شود و بي اعتمادي ميان دولت – ملت جلوه اي آشکار مي يابد.

نهادينه نشدن تعامل مستمر دولت – ملت
در فرآيند سياستگذاري عمومي

بايد به اين نكته اساسي توجه كرد كه تناسب ميان تقاضاهاي دولت ونيازهاي ملت تنها هنگامي به نحوي واقعي و مستمري تحقق خواهد يافت كه همواره نوعي تعامل مستمر ميان دولت – ملت نهادينه شده باشد. در كشورهاي توسعه يافته همواره احزاب، سنديكاها، تشكل‌هاي صنفي، سازمان‌هاي غيردولتي و تشكل‌هاي محلي، ملي يا بين‌المللي امكان به وجود آمدن گفتگو و چانه زني‌هاي لازم را براي دستيابي به اين تعامل به وجود مي‌آورند.
از سوي ديگر، شفافيت عملکرد دولت، پاسخگويي و امکان بازخواست و شکايت از دولت توسط شهروندان، ظرفيت هاي ويژه اي را براي واقعي کردن و دوسويه کردن اين تعامل در اختيار شهروندان قرار مي دهد. بنابراين پيدايي هر گونه تناسب و تعاملي در روابط دولت – ملت مستلزم به رسميت شناختن حقوق شهروندي و نظمي دمكراتيك است. سياست‌گذاري عمومي در كشورهاي توسعه يافته چه در عمل و چه در نظريه، در بستر نظري و عملي دمكراتيكي رشد يافت. بايد توجه كرد كه فقدان تناسب، فقدان تعامل، فقدان به رسميت شناختن حقوق شهروندي و نظم دمكراتيك، فقدان شفافيت و قاطعيت و اقتدار سياست‌هاي دولت، عملاً مفهوم ملت و مفهوم دولت را دچار انحراف كژتابي خواهد كرد. در اين شرايط دولت و ملت، هيچ‌يك، هيچ‌گاه برداشتي درست از خود و از يكديگر نخواهند داشت. درست به همين دليل است كه مي‌توان گفت عملاً گاه آن‌چه را كه سياست‌گذاري مي‌ناميم، خود مهم‌ترين مانع شكل‌گيري فرآيند سياست‌گذاري عمومي در معناي علمي آن است.

توصيه سياستي:
1. بازنگري رابطه جرم و مجازات در كليه قوانين دستگاه‌هاي مختلف دولتي، به ويژه قوانين معطوف به جرائم اقتصادي، اقتصاد سياه، الگوهاي مصرف غير منطقي، هزينه هاي اجتماعي مصرف، هزينه‌هاي زيست محيطي مصرف، قوانين نظام مهندسي، استاندار‌د، پيشگيري، بهداشت و.....
2. مکلف شدن کليه دست گاه هاي دولتي به تعريف بسته هاي سياستي حمايتي – جبراني بلند مدت، ميان مدت و کوتاه مدت براي جبران منطقي هزينه هاي اقتصادي – اجتماعي كليه قوانين بازدارنده و طرح‌هاي منجر به تغيير قيمت يا افزايش تورم با مشارکت گروه هاي ذي نفع و ذي نفوذ در هر حوزه عملياتي
3. الزام تصويب كليه بسته‌هاي حمايتي – جبراني در شوراي عالي رفاه

تأثير خلأ هاي فرآيند سياست گذاري عمومي
در انحراف مرحله قرار گرفتن مشكل در دستور كار سياست گذاري عمومي
تحريف و تقليل مسئله، معطوف به اهداف خردگريزانه

در بخش پيشين توضيح داده شد که چگونه نقصان هاي فرآيند سياست گذاري عمومي خود عامل توليد هنجارهايي مي شوند که عملاً منطقي خردگريز را بر اين فرآيند حاکم خواهند کرد.
اما در اين بخش توضيح داده مي شود که اين نقصان ها با ايجاد نوع انحرافات و كژتابي‌هايي در مرحله قرار گرفتن مشكل در دستور كار سياست گذاري عمومي (طرح مسئله‌)، مانع از تشخيص بسياري از مسئله‌هاي مورد توجه در يك سياست گذاري خردگرايانه مي‌شود و از اين طريق، رويکرد ها و انتخاب هايي را در درون اين فرآيند نهادينه مي کنند که در ذات خود در تعارض با خردگرايي قرار دارند.

فقدان نظام سياست گذاري
نبود سازمان متولي توليد سياست
نبود يا نقصان ساز و كار‌هاي توليد سياست در سازمان‌هاي متولي

سياست گذاري عمومي در ايران در بسياري از موارد به کلي فاقد متولي است. عمده ترين علت اين وضعيت از ساختار وزارتخانه هاي کشور ناشي مي شود که تا حدود زيادي معطوف به مسووليت هاي تصدي گري و اداره امور شرکت ها و سازمان هاي اجرايي زيرمجموعه آن ها تنظيم شده است. بخش هايي که مسووليت سياست گذاري را برعهده دارند، نحيف ترين بخش هاي وزارتخانه‌ها محسوب مي شوند.
در واقع ساختار وزارتخانه‌هاي کشور بيش از آن که در ستاد، خود را با ماهيت و مأموريت‌هايي سياست گذارانه براي تدوين استراتژي هاي ملي، برنامه ريزي، نظارت و همسو کردن منافع خصوصي با منافع ملي تعريف کرده باشند، شباهتي به يک ابر شرکت مادر دارند چنانکه به تعبير يکي از کارشناسان اقتصادي، نام واقعي تر وزات خانه ها را مي توان با افزودن پيشوندي به عناويني نظير وزرات اداره امور مدارس، وزارت اداره امور دانشگاه ها، وزارت اداره امور شرکت هاي نفتي و نظير آن تغيير داد.
کانون تفکر، اتاق فکر و به طور کلي سياست پژوهي هنوز مفهومي لوکس تلقي مي شود، بسياري از تصميم سازان با ادبيات سياست پژوهي در حوزه خود آشنايي لازم را ندارند.
موسسات پژوهشي وابسته به وزارتخانه ها غالباً توانايي سياست پژوهشي بسيار محدودي دارند و مسووليت‌هاي پژوهشي آن ها نيز عمدتاً معطوف به نيازهاي تصدي گري تعريف شده است.
موسسات پژوهشي بخش خصوصي در حوزه هاي سياست پژوهي بسيار اندك شمار و نوپا هستند.
در حالي که گفته مي شود در دهه آينده منحني افت توليد و افزايش مصرف انرژي تلاقي خواهند داشت و از صادرات نفت محروم خواهيم شد، اما هنوز فاقد استراتژي ملي انرژي هستيم، شوراي عالي انرژي تقريباً وجود خارجي ندارد؛ اين در حالي است که ايران تنها کشوري است که بدون هيچ گونه توجيهي 4 حامل انرژي را به طور همزمان در اکثر مناطق کشورعرضه مي کند، وزارتخانه عظيم نفت در حالي که سازمان گسترده اي براي اداره شرکت هايي بزرگ تشکيل داده است، اما هنوز تقريباً فاقد ساختار سياست گذاري است، بسياري از بخش هاي اين وزارتخانه به طور کاملاً ملموسي فاقد توانايي و سازوكارهاي لازم براي تدوين سياست ها و استراتژي هاي ملي اين وزارتخانه هستند؛ چنان که هنوز کشوري که يکي از بزرگترين توليد کنندگان نفت جهان است، فاقد استراتژي ملي يا برنامه جامعي براي توسعه مخازن هيدروکربوري خود است و عملاً زيان هاي اقتصادي بسيار بزرگي را اين وزارت خانه به دليل عدم برداشت صيانتي از مخازن نفت و گاز به اقتصاد کشور وارد مي کند که البته آثار آن در بلند مدت آشکار خواهد شد. برنامه جامع توسعه بسياري از بزرگترين مخازن نفتي ايران دچار نقصان هايي بزرگ است، توليد بدون در نظر گرفتن خطاهاي بزرگ ناشي از نبود اين مطالعات همچنان ادامه دارد. وزرات نفت هنوز استانداردهاي لازم براي حفاري، اکتشاف و بهره برداري را که ضامن صيانت از مخازن و حفظ محيط زيست باشد تدوين نکرده است.
در حالي که ميلياردها دلار در صنعت پتروشيمي سرمايه گذاري شده است، اين صنعت هنوز فاقد استراتژي توسعه تکنولوژي است. کارشناسان معتقدند بسياري از انتخاب هاي تکنولوژي در اين صنعت خطاهايي بزرگ محسوب مي شود. در برخي از سال ها 90 درصد زيان گزارش شده شرکت هاي دولتي متعلق به اين صنعت بوده است.
دستگاه عظيم وزارت کشاورزي، فاقد سياست کشت است که به نظر مي رسد، تدوين آن اگر نه اولين که در شمار اولين مسووليت هاي اين وزارت خانه محسوب مي‌شود. اين وزراتخانه هنوز فاقد بسياري از مهم ترين سياست هاي لازم براي انجام مسووليت‌هاي حاكميتي خود در بخش کشاورزي است.
وزارت مسکن و شهرسازي، هنوز از متدولوژي طرح هاي «جامع» که قريب 4 دهه پيش روند کنار گذاشته شدن آن ها آغاز شده است براي تدوين برنامه هاي توسعه شهري استفاده مي کند. اين در حالي است که پژوهش هاي انجام گرفته نشان مي دهد قريب 90 درصد اين طرح ها در عمل اجرا نشده اند. اين وزارتخانه نه تنها استراتژي‌اي براي توسعه شهري، بلکه حتي تعريفي از يك شهر ايراني و مهم‌ترين مفاهيم توسعه شهري در دست ندارد. کشور ما فاقد برنامه آمايش سرزمين و طرح‌هاي فرادستي است که طرح هاي توسعه شهري بايد در نسبت با آن ها تدوين شوند.
در حالي که استراتژي توسعه صنعتي در کشور تدوين شده است، اما استراتژي توسعه تکنولوژي هنوز مفهومي جديد در صنعت به شمار مي آيد. رشته سياست گذاري علم و تکنولوژي به تازگي در دانشگاه شريف تأسيس شده است و هنوز ادبيات اين رشته در ايران نه تنها تازگي بلكه به كلي شناخته شده نيست. بسياري از سياست گذاران صنعتي کشور با ابتدايي ترين مباحث اين ادبيات آشنايي ندارند. درست به همين دليل است که ايران را مي توان بزرگترين تراژدي گزينش هاي غلط تکنولوژيک و البته بازار بهشت گونه تکنولوژي هاي از رده خارج غربي به شمار آورد.
در حالي که اگر نه بزرگترين که يکي از بزرگترين مشکلات اقتصاد ايران تورم خواند مي شود؛ اما هنوز فاقد استراتژي ملي يا قانوني هستيم که هدف گذاري کاهش نرخ تورم را در چارچوب يك استراتژي ملي دنبال کند.
چنين وضعيتي تقريباً در تمامي بخش هاي اجرايي حاکم است و به جرأت مي توان گفت که هيچ دستگاهي در ايران وجود ندارد که از نظام سياست گذاري و سياست پژوهي بساماني برخوردار باشد.
پرواضح است كه در وضعيت توصيف شده، فرآيند تعريف مسئله و قرار گرفتن مشكل در دستور كار سياست‌گذاري عمومي با انحرافات و كژتابي‌هاي بزرگي مواجه خواهد شد، چرا كه در نبود ساختار هاي تعريف شده متولي سياست‌گذاري، عوامل و نيروهاي ذي‌نفوذ فراواني فرصت تأثيرگذاري در اين زمينه پيدا مي‌كنند و در شرايط ضعف و نقصان فرآيند هاي ارزيابي، توانايي كنترل عوامل انحرافي كه به انحراف سياست ها از مسير تأمين‌كننده منافع ملي دامن مي زنند، بسيار محدود خواهد بود. بنابراين بايد توجه كرد كه نبود مرجع سياست گذاري عمومي هرگز به معني نبود سياست گذار يا نبود سياست گذاري عمومي نيست بلكه به معني بالا رفتن امكان انتخاب رويكردهايي مبتني بر روزمرگي، كوته نگري، شتاب‌زدگي و راديكاليزم، چرخش هاي ناگهاني و ديگر خصلت‌هاي خردگريز است؛ چرا كه حتي در نبود مرجع و سازوكارهاي علمي سياست گذاري عمومي، مسئله‌هايي در دستور كار قرار مي‌گيرد ، راه حل‌هايي براي آن‌ها انتخاب مي‌شود، اجرا صورت مي‌گيرد و گاه حتي ارزيابي‌ها و بازخورد هايي نيز انجام‌ مي‌گيرد، اما هيچ تضميني در درستي انجام هيچ يك از اين مراحل نخواهد بود؛ در اين زمينه بيش از همه طرح مسئله و فرآيند قرار گرفتن مشكل در دستور كار سياست‌گذاري عمومي در معرض آسيب خواهد بود؛ اين در حالي است كه انعكاس كمترين كاستي‌اي در طرح مسئله در قالب انحرافاتي بنيادين در ديگر مراحل سياست‌گذاري عمومي از جمله انتخاب راه حل خواهد داشت.
نكته مهم اين جاست كه تعريف مسئله خود يكي از پيچيده ترين مراحل سياست گذاري عمومي است، مفهوم آسيب‌شناسي تنها مشاهده يك مشكل نيست، پس از مشاهده مشكل، سياست پژوهان فرآيندي پيچيده را براي آسيب‌شناسي و تعريف مسئله طي مي‌كنند كه با جمع‌آوري اطلاعات، مدل سازي آن ها آغاز شده و پس از ارائه يك نظريه يا مدلي كه توانمندي توضيح چرايي پيدايي مشكل را داشته باشد به نوعي به بازتعريف دوباره آن پرداخته و اين روند را با تشريح عوامل اصلي و فرعي و تعيين درجه اهميت آن ها خاتمه مي‌دهند. رعايت اين مراحل، درست همان امكان بنياديني است كه سازوكارهاي سياست گذاري مغفول واقع شده در اختيار دستگاه‌هاي حاكميتي قرار مي‌دهند. در نبود اين ساز وكارها مشاهده مشكل با تعريف مسئله اشتباه مي‌شود، از اين رو آن‌چه كه در دستور كار قرار مي‌گيرد، گاه فاصله‌اي بسيار زيادي با صورت واقعي مسئله در ابعاد پيچيده آن خواهد داشت. اين نقصان فرآيند سياست‌گذاري عمومي هنگامي بغرنج‌تر خواهد شد كه توجه كنيم توصيف پيش گفته از مراحل تعريف مسئله در رهيافت‌هاي جديد سياست‌گذاري عمومي، بسيار ساده انگارانه و ابتدايي تلقي مي‌شود و مراحل بسيار پيچيده‌تري براي طي اين روند پيشنهاد داده مي‌شود.
در اين شرايط طبيعي است که بسياري از مسئله هاي سياستي کشور به کلي مغفول واقع شوند؛ در حالي که بسياري از مسائل‌هاي مغفول واقع شده پيرامون نيازها و اولويت هاي ملي بزرگي شکل گرفته اند که غفلت از آن ها نتيجه اي جز ناديده گرفتن منافع ملي و در پيش گرفتن رفتاري خردگريز را به دنبال نخواهد داشت.
پرواضح است که حتي در بدترين شرايط توصيف شده از منظر اقتصاد سياسي، وجود ساختارهاي سياست گذاري، بهتر از نبود آن هاست و در بسامان ترين شرايط اقتصاد سياسي، غفلت از تدوين برخي از اسناد سياستي مي تواند زمينه ساز ناديده‌ گرفته شدن بسياري از اولويت‌هاي كشور و شكل‌گرفتن رفتارها و انتخاب هاي غير عقلاني و در تعارض با منافع ملي شود و به اين ترتيب به طور مستقيم سازو کارها، رويکرد ها و انتخاب هايي را در درون فرآيند سياست‌گذاري عمومي نهادينه کند که در ذات خود در تعارض با خردگرايي قرار دارند.
بايد توجه کرد که هر اندازه شاخص هاي اقتصاد سياسي، وضعيت بدتري را نشان دهند، در نبود نظام هاي تعريف شده سياست گذاري آفت هايي همچون شتابزدگي، فقدان پشتوانه کارشناسي، قائم فرد بودن تصميمات، ناديده گرفته شدن دانش سازماني کارشناسان درون سازمان و دانش و ديدگاه هاي کارشناسان برون سازمان، عدم شفافيت، تأثير پذيري از اهداف و تمايلات کوته مدت سياسي شخص تصميم ساز يا اشخاص و گروه هاي سياسي نزديک به وي، مصادره منافع ملي به نفع منافع بنگاه هاي تحت تصدي شخص تصميم ساز و شاخص‌هاي منفي ديگري از اين دست برجسته تر خواهد شد.
در نبود سازوكارهاي شفاف سياست‌گذاري، مديران دستگاه‌هاي حاكميتي از نوعي ابهام استراتژيك براي فرار از مسووليت‌هاي سياستي خود بهره مي‌برند، وزارت‌خانه هاي نفت و نيرو هر يك مي‌توانند مسووليت قصور‌هاي بزرگ گذشته در سياست‌گذاري انرژي را به ديگري نسبت دهند و به بهانه عدم همكاري وزارتخانه ديگر، از زير بار مسووليت هاي پيش روي خود نيز شانه خالي كنند.
تجربه نشان مي دهد که تصميم سازان و مديران کشور در نبود نظام هاي سياست گذاري هنگام مواجهه با مسئله هاي پيش روي خود به جاي تدارک يک سازوکار پژوهش‌محور و آينده‌نگر و صبر پيشه‌كردن براي جمع‌آوري اطلاعات، توسعه يك مدل آسيب‌شناسانه و سپري شدن سير منطقي مطالعات كارشناسان در اين زمينه، خود با تشخيص‌هايي شخصي، في‌البداهه و شتابزده، به تدوين برنامه هايي كوته مدت، بخش‌نگر و عمدتاً از جنس سخت افزاري از جمله تأسيس شركت‌هاي يا سازمان‌هاي جديد روي مي‌آورند؛ يكي از عمده ترين دلايل اين امر، عدم تعريف هويت سياست گذارانه براي نهادهاي حاكميتي است كه منجر به روي آوردن آن ها به ايجاد سخت‌ افزارها به جاي نقش‌آفريني در مسير مسووليت‌هاي حاكميتي خود مي شود.
يکي از مهمترين دلايل اين رويکرد آن است که اساساً نه تنها ساختار هر وزارتخانه‌ها، بلکه هويت سازماني آن ها نيز براي دولت و افکار عمومي هويتي تصدي گرايانه تعريف شده است، از اين رو مديران دستگاه‌هاي حاكميتي ناگزير به سوي رفتارها و راه حل هايي مي رود که بازتاب تصدي گرايانه و سخت افزاري برجسته تري داشته باشد تا بتوانند در پرونده افتخارات خود تأسيس يک سخت افزار بزرگ از نوع سازمان يا شرکت را به ثبت برساند؛ حال آن که مسووليت اصلي آن ها ايجاد زمينه سياستي اي بود که خود آفريننده اين سخت افزارها باشد

منابع
1. مجيد وحيد، سياست گذاري عمومي، تهران ، نشر ميزان1383، ص 7
2. نقل از علوم سياست‌گذاري و دستاوردهاي آن براي ايران، كيومرث اشتريان، مجله دانشكده حقوق و علوم سياسي شماره37، ص162
3. نقل از مجيد وحيد، همان، ص 17
4. رجوع کنيد به خردگرايي و تصميم، حدود آزادي سياست‌گذار در تصميم، دكتر مجيد وحيد، مجله دانشكده حقوق و علوم سياسي شماره54
5. رجوع کنيد به كاترين باله، جامعه شناسي سازمان‌ها، ترجمه حميدرضا ملك محمدي، تهران نشردادگستر،چاپ اول 1379ص107 وص148
6. تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌هاي سياستي بر اساس بافت كشور‌هاي در حال توسعه، رضازاده، سرويس مسائل راهبردي ايسنا،02/06/1387
7. جستاري پيرامون مشكل سياست گذاري در ايران ، دكتر مجيد وحيد، مجله دانشكده حقوق و علوم سياسي شماره69
8. عقلانيت و آينده توسعه يافتگي ايران، دکتر محمود سريع القم، تهران، مرکز پژوهش هاي علمي و مطالعات استراتژيک خاورميانه، 1380
9. تضاد دولت و ملت، محمد علي همايون کاتوزيان، ترجمه عليرضا طيب، تهران، نشر ني 1381
10. اقتصاد سياسي نوسانات نفتي فرشاد مومني، وب سايت موسسه دين و اقتصاد، اسفند 1387
11. نهادها و تغييرات نهادي و عملکرد اقتصادي، داگلاس نورث، مترجم محمد رضا معيني، تهران انتشارات سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور، چاپ دوم، 1385، ص 22
12. همان منبع
13. كيومرث اشتريان، همان منبع، ص 3 و 162
14. مسعود چلپي، جامعه شناسي نظم، تشريح و تحليل نظري نظم اجتماعي، نشر ني، چاپ دوم ،ص 124
15. مجيد وحيد، سياست گذاري عمومي، تهران ، نشر ميزان1383، ص 16
16. رجوع کنيد به جين همپتن، فلسفه سياسي، بخش دوم، نظريه هاي مهم قرارداد اجتماعي، ترجمه خشايار ديهمي، تهران، طرح نو، ص 1380
17. پير مولر، سياست‌گذاري عمومي، ترجمه دكتر حميدرضا ملك محمدي، چاپ اول 78، ص 52

پژوهشگر:
امين كريم‌الديني
موسس سرويس مسائل راهبردي ايران و مسوول پروژه آسيب شناسي فرآيند سياست گذاري عمومي ايران در دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران(ايسنا)